据北京市公安局官方微博消息，2013年12月29日中午，在首都机场以东空域，发生一起遥控无人机违规飞行导致多架运输航班避让的事件。该事件引发业界思考：伴随着民用无人机日益广泛的应用，飞行活动日益频繁，应该如何对民用无人机飞行活动加以引导和规范。
从全球范围看，由于民用无人机发展速度非常快，尽管国际民航组织已经开始为无人机及其相关系统制定标准和建议措施（SARPs）、空中航行服务程序（PANS）和指导材料，但预计未来几年中，这些标准和建议措施仍将有一个“逐步成熟”的过程。目前，多个国家推出了临时性管理措施。据报道，目前FAA对于商用无人机仍保持相对谨慎的态度。FAA将在美国指定6个区域，让企业进行无人飞机研制试飞，通过试飞运作的经验，FAA计划在2015年前制定出无人机市场的监管规范。航空发达国家尚且如此，毋庸讳言，现阶段我国对民用无人机飞行活动以及人员资质的管理还是不够完备的。
目前，针对民用无人机飞行活动管理，中国民航局（CAAC）职能部门于2009 年6月26日下发了《民用无人机空中交通管理办法》。该办法以列举方式描述了民用无人机从事各类飞行活动的性质及范围，明确规定“组织实施民用无人机活动的单位和个人应当按照《通用航空飞行管制条例》等规定申请划设和使用空域，接受飞行活动管理和空中交通服务，保证飞行安全”。实质上，将民用无人机飞行划入通用航空的范畴。同时规定：“为了避免对运输航空飞行安全的影响，未经地区管理局批准，禁止在民用运输机场飞行空域内从事无人机飞行活动。申请划设民航无人机临时飞行空域时，应当避免与其它载人民用航空器在同一空域内飞行” 、“不得在一个划定为无人机活动的空域内同时为民用无人机和载人航空器提供空中交通服务”。原则上确定，现阶段民用无人机只能在“隔离空域”（是指专门分配给无人机系统运行的空域，通过限制其它航空器的进入以规避碰撞风险）实施飞行任务。
另外，主要针对无人机驾驶员资质管理，局方以职能部门咨询通告方式，于2013年11月18日下发的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》。该规定着眼于我国民用无人机飞行活动的现实状况，着重就民用无人机系统（UAS：Unmanned Aircraft System）的相关操控人员资质条件进行了规定。尽管局方声明该咨询通告属“临时性规定”，但亦难掩其对民用无人机相关术语作出官方说明这一“亮点”，比如对“无人驾驶航空器”、“无人机系统”、“无人机系统驾驶员”、“无人机系统的机长”、“无人机观测员”、“运营人”、“遥控站”、“感知与避让”、“超视距运行”、“融合空域”、“隔离空域”以及无人机技术分类等19个术语进行了官方说明。这些术语定义，解答了业界及社会公众不少疑问，也初步建立了关于民用无人机运行管理的基础规范框架。而且，按“分类管理”的原则，规定了各类无人机系统相应的管理主体（包括驾驶员自行负责、行业协会管理、局方管理）。对不同的管理机构（主体），区分了3种情况，列明了相应职责范围和管理对象。值得注意的是，该规定虽然对“融合空域”进行了定义（融合空域，是指有其它有人驾驶航空器同时运行的空域），但同时作出限制性规定：“有关融合空域部分待空管部门出台相关政策后方可实施。”
对照上述两个文件规定，我们不难判断：12月29日无人机非法进入首都机场空域事件，从技术规范看，无人机飞行活动未经申报进入机场空域，违反了现行民用无人机飞行实施“隔离空域”的基本准则，直接造成与运输航班冲突的危险情态。从法律角度看，由于民航公共运输安全的特殊性，其运行空域理应受到法律的严格保护，任何以危险方法危害民航公共运输安全的行为，都将受到法律追究。事件中，当事人涉嫌以危险方法危害公共安全，被警方刑事拘留，即说明了这一点。
我们还应进一步看到，当前，我国民用无人机进入快速发展阶段，呈现出“研制单位多、型号数量多、使用单位多、飞行时点多”等特点，很有必要加以引导和规范。从民用无人机管理方式和适用规则上看，目前已有的部分文件规定暂处于“临时性”、“指导性”的探索阶段，仍需要根据无人机产业发展情况进行适时的修订和完善。
当前，民用无人机飞行热切需求与行业安全管理之间形成的阶段性矛盾，主要体现在两个方面：一是无人机运营人（包括驾驶员等相关操控人员）对民航法规规章的熟悉程度不够，很容易构成行为上的“违法”；二是管理机构及任务申办流程，仍不够明确具体，一定程度上导致无人机运营人“办事难”。为此，笔者提出如下建议：加强部门配合协作，针对无人机研制、销售、使用、管理等过程，进行规章制度的“立、改、废”工作，适应发展需要；加强无人机运营人执行规章和操控技能的培训，规范其飞行活动；加强空中交通管理技术创新、流程变革和无人机飞行标准（规则）的研究，提升无人机飞行安全的可靠性；强化无人机任务载荷的管理，明确飞行任务申请及空域申报程序，确保无人机飞行的合理性、合法性。加强对航班运输使用空域的法律保护和普法宣传，促使社会公众更自觉地遵守民航安全法规规章。
尽管无人机飞行给民航安全管理带来了许多挑战，但基于无人机广阔的应用前景，我们绝不能因噎废食，既要规范管理、安全运行，又要抓住机遇、知难而进，为民用无人机提供一片规范有序的天空，让其在经济社会发展中发挥独特功用。
